Ba trụ cột quan trọng cho phát triển nông thôn trong tương lai

x
những điều chỉnh cần thiết để tăng
cường hệ thống luật pháp về thực hiện
hợp đồng, cải thiện các dịch vụ tài
chính phục vụ thương mại và tiếp tục
nâng cấp cơ sở hạ tầng.

Do nền kinh tế trong nước tiếp tục mở
cửa, cần thiết phải tăng cường năng lực
của Chính phủ trong việc hỗ trợ nông
dân đối phó với những bất lợi trong
thương mại. Kinh nghiệm gần đây về cà
phê cho thấy những bất lợi này có thể
tác động to lớn đến nhiều vùng và toàn
ngành một cách nhanh chóng và mạnh
mẽ. Những can thiệp mang tính tình
thế để giảm nhẹ tác động bất lợi đến thu
nhập của người nghèo thường mang lại
ít hiệu quả trong ngành nông nghiệp,
đặc biệt trong tình hình hệ thống an
sinh xã hội hiện tại chưa được tổ chức
tốt. Những đáp ứng hiệu quả hơn có thể
không xuất phát từ ngành nông nghiệp,
như là thông qua chương trình quốc gia
về xóa đói giảm nghèo, các chương
trình này cho phép chuyển các nguồn
hỗ trợ xuống các cộng đồng dân cư nhất
định. Trong phạm vi ngành nông
nghiệp, các hỗ trợ ngắn hạn có thể giúp
nông dân nghèo trong trường hợp khẩn
cấp bằng cách cung cấp các nguyên vật
liệu đầu vào thiết yếu nhằm phục vụ
sản xuất, cung cấp tín dụng ưu đãi. Tuy
nhiên, hỗ trợ dài hạn thông qua nghiên
cứu và khuyến nông sẽ tạo cơ hội cho
nông dân chuyển hướng ra khỏi những
cây trồng không được thị trường ưa
chuộng.

Cải cách các doanh nghiệp nhà nước
(DNNN). Tiếp tục c
ải cách các DNNN
trong ngành nông nghiệp là một yếu tố
quan trọng trong việc thúc đẩy định
hướng thị trường. Các DNNN đã thu
hút một lượng đáng kể vốn tín dụng của
các ngân hàng quốc doanh cũng như từ
ngân sách, và điều này đã gây hạn chế
phát triển đầu tư tư nhân - yếu tố cần
thiết để thúc đẩy cơ chế thị trường. Tái
cơ cấu và cải t
ổ 4 Tổng công ty 91 và
12 DNNN khác do Bộ NNPTNT trực
tiếp quản lý cần được giám sát chặt chẽ
để tránh những chậm trễ thêm nữa
trong quá trình thực hiện.

Cải tổ các Lâm trường quốc doanh
(LTQD) có ý nghĩa đặc biệt quan trọng
đối với các hộ nghèo tại các vùng cao.
Các LTQD hiện đang nắm giữ phần
diện tích đáng kể đất lâm nghiệp và
việc phân bổ lại các diện tích này sẽ
mang lại lợi ích cho toàn xã hội và tạo
cơ hội về thu nhập cho các cộng đồng
nghèo. Các cuộc cải tổ chưa triệt để
trong những năm gần đây cần được tiếp
tục một cách nghiêm túc để thực sự tạo
ra những nền tảng pháp lý về sở hữu và
quản lý. Việc phân loại đất lâm nghiệp
cần được hoàn tất để có thể tách các
chức năng công ích của các LTQD
(quản lý rừng phòng hộ) ra khỏi các
chức năng sản xuất kinh doanh (quản lý
rừng sản xuất). Đất rừng sản xuất có thể
được giao cho các thành phần quản lý
khác nhau bao gồm các hộ nông dân và
cộng đồng dân cư – mô hình này hiện
đang được kiểm nghiệm và đánh giá
trước khi được áp dụng rộng rãi. Rừng
công ích của quốc gia cần được quản lý
bởi các đơn vị công ích và trung ương
cần hỗ trợ các tỉnh để đảm bảo có đủ
ngân sách bảo vệ những tài nguyên
rừng này.

Các công ty quản lý thủy nông đóng vai
trò quan trọng trong việc cung cấp dịch
vụ thủy lợi và quản lý đầu tư. Cả hai vai
trò trên đều không thể tách rời quá trình
định hướng theo thị trường, đa dạng
hóa nông nghiệp, và sử dụng hiệu quả
chi phí công. Quá trình cải tổ công ty
quản lý thủy nông đang diễn ra chậm
chạp và những thay đổi năng động
trong lĩnh vực nông nghiệp đang gây
sức ép để đẩy nhanh tiến trình cải tổ
này. Vai trò của khu vực kinh tế quốc
doanh đang thay đổi, và việc này đang

xi
gây áp lực lên sự phân bổ lại các nguồn
lực công hiện được dành nhiều cho cơ
sở hạ tầng thủy lợi. Quá trình đa dạng
hóa nông nghiệp cũng đòi hỏi phải có
các dịch vụ thủy lợi năng động và tin
cậy hơn. Việc lựa chọn đầu tư để đáp
ứng các yêu cầu này cần phải gắn chặt
hơn với các triển v
ọng thị trường, với
các vụ mùa mà nông dân dự định sản
xuất, và cần có sự tham gia của nông
dân và các tổ chức của họ trong việc
xem xét ra quyết định và tài trợ các dự
án đầu tư.

Quản Lý Các Nguồn Lực Tự Nhiên Để
Phát Triển Toàn Diện
Đất đai. Phân bổ lại đất đai và cấp
quyền sử dụng đất được thực hiện trong
những năm 90 và tiếp tục trong suốt
thập kỷ qua là động lực chủ yếu cho
công cuộc giảm nghèo và phát triển sản
xuất toàn diện của nông thôn Việt Nam.
Giai đoạn cải tổ này đã hầu như hoàn
tất sau khi thông qua Luật Đất đai sửa
đổi vào năm 2004. Hiện nay Việt Nam
đang chuyển sang giai đoạn hai về các
vấn đề chính sách và quản lý đất đai với
3 điểm nổi bật. Tăng cường quản lý
hành chính về đất đai là một ưu tiên
hàng đầu nhằm bảo vệ quyền sử dụng
đất và thị trường đất đai đã hình thành
trước đây cũng như việc đưa tên người
vợ vào giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất. Chính sách dồn điền đổi thửa cho
phép xử lý vấn đề đất đai manh mún,
một trong những khó khăn chủ yếu của
phát triển sản xuất lớn nông nghiệp.
Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng sự
can thiệp của Chính phủ trong tiến trình
này nên thận trọng và từng bước vì các
yếu tố dân cư nông thôn không thuận
lợi cho tiến trình dồn điền đổi thửa một
cách tự phát. Do dân số ở nông thôn sẽ
không giảm, nên cách tiến hành áp đặt
từ trên xuống sẽ tạo ra kết quả xấu. Cần
có những tác động hỗ trợ cần thiết khác
để đạt được kết quả như mong đợi.
Quyền sử dụng đất truyền thống có thể
đóng góp tích cực vào quản lý rừng và
giảm nghèo ở vùng cao nơi có nhiều
cộng đồng dân tộc thiểu số. Khung
pháp lý để thực hiện việc này đã được
đưa vào Luật Đất đai sửa đổi và Luật
Lâm nghiệp. Tuy nhiên, kinh nghiệm
trong lĩnh vực này vẫn còn ít, và mức
độ nhạy cảm còn khá cao. Hai yếu tố
này đòi hỏi phải thiết kế thật cẩn thận
và thí điểm trước khi thực hiện. Trước
tiên cần tiến hành đối với đất rừng và
đất chưa sử dụng tại vùng dân tộc thiểu
số nơi vẫn giữ các cơ cấu xã hội truyền
thống, và hợp pháp hóa các diện tích
đất đai mà trước đây chính quyền địa
phương đã giao một cách không chính
thức cho các cộng đồng (khoảng hơn 1
triệu ha). Sau khi đánh giá kỹ lưỡng
toàn diện bước thử nghiệm, sẽ tiến hành
mở rộng quy mô thực hiện và tiến hành
đồng thời cải cách các LTQD.

Rừng. Độ che phủ rừng liên tục bị
giảm trong nhiều năm qua nay đang có
xu hướng cải thiện. Tuy nhiên, phần lớn
rừng trong diện tích che phủ 43% đã bị
xuống cấp. Việc tăng cường quản lý
rừng sẽ có tác động quan trọng đến đời
sống của khoảng 25 triệu cư dân nông
thôn và dân tộc thiểu số hiện đang sống
dựa chủ yếu vào các thu nhập từ rừng
đồng thời tạo điều kiện cải thiện tốt môi
trường. Có 5 yếu tố quan trọng trong
quản lý rừng. Yếu tố đầu tiên liên quan
đến cấp quyền sử dụng đất và tài
nguyên rừng, điều này có tác động quan
trọng đối với đầu tư vào lâm nghiệp.
Quyền sử dụng đất lâm nghiệp có th
ể
cấp cho hộ gia đình và cộng đồng dân
cư dựa trên nền tảng các sở hữu đất đai
truyền thống từ trước, hoặc cho các
doanh nghiệp lâm nghiệp hoạt động có
hiệu quả. Chính phủ đã thử nghiệm
những phương án này và hiện đang tiến
hành đánh giá nhu cầu để mở rộng quy
mô. Yếu tố thứ hai là đẩy nhanh cải tổ

xii
các LTQD để giao lại đất rừng cho các
hộ nông dân và cộng đồng dân cư hoặc
thông qua các hợp đồng dài hạn công
bằng và minh bạch. Yếu tố thứ ba là
cần tăng cường năng lực thực thi các
chính sách về trồng rừng thương mại đã
được ban hành đồng thời phát triển thị
trường đầu tư tư nhân bao gồm việc
chuyển sang trồng các giống cây lâm
nghiệp có giá trị cao. Y
ếu tố thứ tư là
kết hợp giữa đầu tư và quản lý về lâm
nghiệp tập trung vào các ưu tiên phát
triển của cộng đồng nông thôn, phù hợp
với cách tiếp cận của Chương trình Hỗ
trợ ngành Lâm nghiệp trong đó coi
cộng đồng dân cư như là các đơn vị xây
dựng kế hoạch. Chính phủ đã nhận
được sự trợ giúp của rất nhiều nhà tài
trợ trong lĩnh vực này thông qua
Chương trình Hỗ trợ ngành Lâm
nghiệp, và xu hướng này cần được tiếp
tục. Yếu tố cuối cùng, là một phần của
công tác chuẩn bị kế hoạch 5 năm phát
triển lâm nghiệp của quốc gia và đánh
giá các khả năng phát triển tương lai
của ngành lâm nghiệp, cần định hướng
chính sách thu hút đầu tư lâm nghiệp,
tạo nguồn đầu tư tài chính và các nguồn
lực khác để thúc đẩy sự tham gia của
các thành phần có liên quan trong khi
vẫn tạo được sự cân bằng cho các mục
tiêu đa ngành.

Nước. Sự quan tâm đầu tư phát triển
thủy lợi đã đóng góp nhiều vào phát
triển nông nghiệp, đặc biệt phát triển
sản xuất lúa gạo. Tuy nhiên, sản xuất
lúa gạo đã đạt đến giới hạn nên cần
thiết phải có đa dạng hoá nông nghiệp
song song với vi
ệc sử dụng hiệu quả
hơn nguồn thủy lợi hiện có để tiếp tục
phát triển. Việc phát triển công nghiệp
và đô thị hoá càng làm tăng việc khan
hiếm nước, dẫn đến áp lực cho ngành
thủy lợi trong công tác quản lý hiệu quả
sử dụng nước. Công nghệ và quản lý
thủy lợi cần được hiện đại hóa để đáp
ứng với phát triển c
ủa thị trường, cho
nên cần phải có các chiến lược về thể
chế và tài chính để thích nghi trong
hoàn cảnh mới.

Có 4 lĩnh vực quan trọng cần được
quan tâm. Hội đồng quốc gia về tài
nguyên nước thành lập năm 2001 đã
giao trách nhiệm chuẩn bị Chiến lược
quốc gia về tài nguyên nước cho Bộ Tài
Nguyên và Môi Trường (MONRE) sẽ
được hoàn thành vào năm 2006. Chiến
lược này sẽ đưa ra kế hoạch thực hiện
quản lý tài nguyên nước cũng như các
khung chính sách và hướng dẫn để cải
thiện công tác điều phối ở cấp liên Bộ.
Việc lập kế hoạch quản lý tổng hợp các
lưu vực sông đã được Bộ TN&MT thực
hiện đối với các sông chính, và hiện
nay Bộ cũng đang soạn thảo nghị định
về quản lý nêu rõ các chính sách và tổ
chức thể chế cần thiết cho việc thực
hiện. Luật Tài nguyên nước đang được
sửa đổi. Luật Tài nguyên nước hiện nay
(1999) và tiếp sau đó là sự tăng cường
vai trò quản lý nhà nước trong quản lý
tài nguyên nước thông qua việc tách
chức năng quản lý nhà nước về tài
nguyên nước khỏi chức năng sử dụng
tài nguyên nước giữa hai bộ Bộ
TN&MT và Bộ NN&PTNT đã được
tiến hành trong năm 2003. Một số điểm
chưa thống nhất giữa thể chế thực hiện
và khung pháp lý cần phải được giải
quyết. Quản lý thuỷ lợi có sự tham gia
của cộng đồng (PIM) cần được hỗ trợ.
Mặc dù đã có những kết quả rất khả
quan khi thí điểm, PIM vẫn chưa được
áp dụng rộng rãi tại các tỉnh và các
công ty quản lý thủy nông. Việc áp
d
ụng rộng rãi PIM là rất cần thiết để
nâng cao hiệu quả của hệ thống thủy lợi
hiện tại và qua đó phát triển sinh kế
nông thôn.

Thủy sản. Thuỷ sản đang có những
đóng góp tích cực vào sự phát triển và
thu nhập của các hộ gia đình nông thôn.
Hơn nữa, nghề cá nội địa và nuôi trồng

xiii
thủy sản đang có tiềm năng lớn giúp
giảm nghèo. Tuy nhiên, cần phải quan
tâm giải quyết một số vấn đề để nâng
cao thế mạnh này. Đánh bắt thủy sản
đang chịu sức ép của việc khai thác quá
mức. Nếu không có khung qui hoạch cụ
thể thì các vùng bảo tồn và sử dụng đa
mục đích có thể sẽ bị xuống cấp đáng
kể
. Hiện tại, thị trường thủy sản khá
năng động và hiệu quả. Khung chính
sách và pháp lý cơ bản đã được thiết
lập.

Quản lý thủy sản nên tập trung vào 3
lĩnh vực ưu tiên. Thứ nhất, năng lực
quản lý vùng ven biển nơi có tiềm năng
nuôi trồng và đánh bắt thủy sản cần
được cải thiện về qui hoạch và thực
hiện. Thứ hai, công tác quản lý đánh bắt
thủy sản đang đối mặt với nhiều thách
thức, khai thác ven bờ cần tập trung giải
quyết vấn đề khai thác quá mức và cần
áp dụng phương pháp đồng quản lý các
nguồn tài nguyên giữa chính quyền địa
phương và cộng đồng, đánh bắt thủy
sản cần cân bằng giữa các giá trị về
kinh tế xã hội của ngành với các tác
động về môi trường từ các dự án phòng
chống ô nhiễm môi trường và lũ lụt.
Thứ ba, các tiềm năng về thủy sản cần
được khai thác với việc áp dụng công
nghệ hỗ trợ cao, và đây được xem là
một hình thức đa dạng hóa nông nghiệp
và xóa đói giảm nghèo cho các ngư dân
nghèo khai thác ven bờ.

Cuối cùng, vì sự phức tạp trong các vấn
đề quản lý, môi trường, và nghèo đói
liên quan đến ngành thủy sản, cần
khuyế
n khích sự tham gia đầy đủ từ
nhiều thành phần và các bên liên quan.
Việc điều phối trong thiết kế và thực
hiện các chương trình cần phải có sự
phối hợp của các Bộ, ngư dân, và các
bên liên quan khác bao gồm cả khu vực
tư nhân và các tổ chức quần chúng,
cũng như chính quyền địa phương.

Đẩy Mạnh Giảm Nghèo Thông Qua
Việc Tham Gia và Tăng Thêm Quyền
Cho Người Dân
Sau những thành tựu trong chính sách
và các chu
ơng trình giảm nghèo của
Chính phủ, tình trạng nghèo đói hiện
nay hầu như tập trung vào các vùng
chậm phát triển và một số nhóm dân cư
đặc biệt khó khăn. Đối với những cộng
đồng khó khăn nhất, thử thách đòi hỏi
phải trao thêm quyền cho họ để có thể
duy trì các kết quả đã đạt được. Những
nhóm cộng đồng này cần được hội nhập
vào tiến trình phát triển chung của Việt
Nam thông qua việc tăng năng suất sản
phẩm, quản lý rủi ro, giải quyết những
nhu cầu của nữ giới khi tham gia vào
lực lượng lao động, tăng cường sự tham
gia của cộng đồng vào phát triển cơ sở
hạ tầng nông thôn.
Mức sống ở nông thôn còn thấp, đặc
biệt các vùng núi vẫn còn trong tình
trạng khó khăn trong thập kỷ tới. Cần
có các phương pháp tiếp cận đặc biệt để
tăng năng suất sản xuất nông lâm
nghiệp trong các hệ thống phức tạp, đa
dạng, và nhiều rủi ro do của những hộ
nông dân nghèo. Khuyến nông của nhà
nước cần chuyển hướng từ phạm vi hẹp
như mô hình sản xuất sang tăng cường
khả năng thích nghi của nông dân và
tiếp thị các sản phẩm có giá trị cao hơn.
Khuyến nông cũng cần tập trung vào
lực lượng lao động nữ, giúp phụ nữ
quản lý thời gian và được đào tạo các
kỹ năng cần thiết. Những thành công
của phương pháp tiếp cận có sự tham
gia của cộng đồng và phát triển công
nghệ nông nghiệp đã được kiểm chứng
và cần được nhân rộng thông qua các
hoạt động khuyến nông và các chương
trình có mục tiêu quốc gia (NTP). Cần
quan tâm hơn nữa đến các mô hình
doanh nghiệp quy mô nhỏ quản lý bởi
hộ gia đình và các nhóm hộ, cải tiến sự
tiếp cận các dịch vụ tín dụng và vốn

xiv
đầu tư, lồng ghép các vấn đề này vào
các chương trình phát triển cấp xã để
làm tăng sự điều phối với các chương
trình hỗ trợ khác như đào tạo.

Việc tăng hội nhập thị trường sẽ làm
tăng rủi ro về giá cả và các rủi ro khác
cho người sản xuất. Do vậy, việc tăng
cường mạng lưới an sinh xã hội để giúp
người nghèo tránh khỏ
i những tác động
bất lợi của thị trường là rất cần thiết (ví
dụ: những người không có đất đai hoặc
thất nghiệp). Mặt khác, việc đảm bảo sự
cân bằng trong các chương trình trọng
điểm quốc gia để giảm nghèo và tăng
cường hệ thống an sinh xã hội để đảm
bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người
dân nghèo trong xã hội cũng rất quan
trọng. Vấn đề tham gia hội nhập thị
trường và những rủi ro đối với người
nghèo đi kèm với hội nhập đòi hỏi phải
trao thêm quyền cho các cộng đồng
dân tộc thiểu số tại vùng sâu vùng xa.
Các hoạt động cụ thể như việc đảm bảo
cho người dân có thể tiếp cận thông tin
bằng ngôn ngữ của chính họ và phù hợp
với văn hóa của họ, người dân có thể
tham gia giám sát nguồn vốn đầu tư cho
địa phương, cần có chính sách minh
bạch hơn nữa trong các hoạt động mua
sắm, và tăng cường sự tham gia của
người dân vào quá trình lập kế hoạch
của địa phương.

Các chương trình trọng điểm quốc gia,
trong đó lớn nhất là Chương trình 135
và Chương trình Xóa đói Giảm nghèo
và Tạo việc làm (HEPRE) đang trong
giai đoạn xem xét và ch
ỉnh sửa lại.
Chương trình 135 được thiết kế tập
trung vào các vùng nông thôn chậm
phát triển, đặc biệt là miền núi. Chương
trình này đã tập trung hiệu quả các
nguồn lực vào các xã nghèo, chú trọng
đến xây dựng các công trình cơ sở hạ
tầng cơ bản. Tuy nhiên, tác động tổng
thể về giảm nghèo của chương trình
135 và các chương trình trọng điểm
quốc gia khác vẫn còn chưa rõ ràng, và
vẫn tồn tạ
i những lo ngại về tính bền
vững của các thành tựu đạt được, vì
nhiều hộ dân tuy đang sống trên mức
nghèo nhưng lại đang trong tình trạng
dễ bị tổn thương vì phải đối mặt với
nhiều loại rủi ro mà có thể làm cho họ
bị rơi trở lại tình trạng nghèo khó.

Nhiều kinh nghiệm quý báu đã được
đúc kết tại Việt Nam trong tiến trình
thực hiện phương pháp tiếp cận có sự
tham gia của cộng đồng từ những năm
90. Minh chứng cho thấy các hoạt động
được thực hiện tốt hơn khi có sự tham
gia nhiều hơn của cộng đồng. Những
người hưởng lợi từ các dự án nhận được
các công trình có chất lượng tốt hơn,
giá thành thấp hơn và cộng đồng cư dân
hưởng lợi từ các công trình này hài lòng
hơn, thậm chí cả những người nghèo
nhất trong cộng đồng. Do vậy, cần phải
tăng cường hơn nữa sự tham gia của
cộng đồng vào quá trình tái thiết kế các
chương trình trọng điểm quốc gia nhằm
phục vụ cho công cuộc giảm nghèo
trong giai đoạn 2006 – 2010.

Phân Bổ Ngân Sách Chi Tiêu Công
và Thể Chế Ngành
Phân bổ ngân sách chi tiêu công. Toàn
ngành nông nghiệp nhận được 5-6%
tổng chi tiêu công, với tổng mức t
ăng
đạt 88% trong giai đoạn 1997 – 2002.
Các chi phí đầu tư đã tăng vượt so với
chi phí thường xuyên, làm tăng thêm
tình trạng thiếu vốn cho vận hành và bảo
dưỡng. Một thay đổi quan trọng trong
quản lý tài chính của ngành là tỉ lệ vốn
giao cho chính quyền địa phương quản
lý tăng từ 43% lên 79% trong giai đoạn
này. Việc phân cấp cho các địa phương
quản lý nguồn chi tiêu công đã diễn ra
nhanh chóng, và sự phân cấp mạnh
trong qu
ản lý ngân sách của Luật Ngân
sách 2004 đã làm thay đổi cơ bản vai trò
cấp trung ương Bộ NN&PTNT và

xv
những điều chỉnh về thể chế vẫn đang
được tiếp tục. Tại các cấp địa phương,
việc phân cấp, trên nguyên tắc, sẽ thúc
đẩy các dịch vụ công phù hợp với địa
phương hơn nhưng trên thực tế có một
giai đoạn chuyển tiếp với nhiều bất cập,
đặc biệt là sự manh mún và năng lực yếu
của các c
ấp cơ sở làm ảnh hưởng đến
kết quả đầu ra của các hoạt động.

Cơ cấu chi tiêu ngân sách cấp tiểu
ngành chưa có thay đổi đáng kể do sự
phân cấp mang lại, nhưng sự thay đổi
dự kiến sẽ xảy ra và phản ánh các ưu
tiên của chính quyền cấp tỉnh như được
qui định trong Luật Ngân sách mới.
Trong thời gian này, các chi tiêu ngân
sách vẫn dành chủ yếu cho thủy lợi
(bao gồm các cơ sở hạ tầng để quản lý
nguồn nước), chiếm khoảng 60% tổng
chi phí của Bộ NN&PTNT. Chi cho
lâm nghiệp đứng thứ hai với phần chi
cho chương trình 5 triệu ha rừng
(5MHRP) là chủ yếu. Nghiên cứu và
khuyến nông chiếm phần chi ngân sách
nhỏ hơn nhiều so với tốc độ phát triển
nhanh chóng của sản xuất nông nghiệp,
chỉ chiếm 5% tổng chi ngân sách.

Các DNNN mặc dù đang trong quá
trình cải cách vẫn chiếm phần đáng kể
trong nguồn chi ngân sách. Giữa năm
1999-2003, nợ ngân sách của các
DNNN trong ngành nông nghiệp tăng
gần gấp đôi, ở mức 15,7 nghìn tỷ đồng,
gấp đôi ngân sách chi hàng năm cho
toàn ngành nông nghiệp. Những nguồn
chi được phân trực tiếp theo quản lý
hành chính đã làm giảm nguồn đầu tư
cho phát triển kinh tế tư nhân, hạn chế
vai trò của khu vực tư nhân trong đầu t
ư
cho ngành. Nợ ngân sách cũng làm
giảm mức chi tiêu công cho các hàng
hóa và dịch vụ và hạn chế khả năng của
chính phủ trong hỗ trợ cho nghiên cứu
và khuyến nông để tăng năng suất và hỗ
trợ ngành trong công tác phát triển và
quản lý thị trường.

Khả năng nào để tăng đầu tư cho nông
nghiệp? Một số dẫn chứng cho thấy
nông nghiệp được đầu tư quá ít so với
mụ
c tiêu chính sách đề ra, nhưng hiện
cũng chưa có bằng chứng rõ ràng để
thấy rằng sẽ có thể đạt được những mục
tiêu phát triển nhanh hơn nếu như
chuyển thêm nguồn vốn từ những
ngành khác sang cho ngành nông
nghiệp. Đánh giá tác động của những
chi tiêu hiện nay cần được cải tiến và
việc tăng thêm ngân sách hàng năm đã
gây khó khăn về mặt năng lực của
ngành trong việc sử dụng các nguồn
vốn một cách hiệu quả. Tăng cường
năng lực quản lý chi tiêu công là vấn đề
ưu tiên cần được giải quyết khi việc
phân cấp quản lý tài chính đẩy mạnh
chi tiêu ở các cấp cơ sở nơi mà năng lực
quản lý là trở ngại chính. Những lĩnh
vực cần được quan tâm là:

• Hiện đại hóa hệ thống theo dõi chi
tiêu
• Tăng cường năng lực đánh giá dự
án cả về mặt phân tích tài chính và
kinh tế
• Thiết lập hệ thống phân tích đầu ra
và tác động của các khoản chi tiêu
công theo định kỳ
• Thiết lập hệ thống quản lý tốt hơn
để giám sát các cam kết chi tiêu và
giải quyết các thanh toán chi tiêu.

Song song với việc tăng cường quản lý
chi tiêu, việc tái phân bổ các chi phí
trong phạm vi ngành nông nghiệp cần:

• Xem xét lại sự mất cân đối trong chi
đầu tư và chi thường xuyên, đặc
biệt trong ngành thủy lợi nhằm đáp
ứng nhu cầu vận hành bảo dưỡng

xvi
• Tiếp tục tăng chi cho nghiên cứu
nông nghiệp và khuyến nông, hai
yếu tố quan trọng để tăng năng xuất
• Giảm gánh nặng chi cho các DNNN
từ nguồn chi tiêu công.

Sắp xếp lại các đơn vị trong ngành.
Các đơn vị ngành cần phải được xem
xét, sắp xếp lại bên cạnh xem xét chi
tiêu công để đảm bảo các chức năng và
năng lực đáp ứng được nhữ
ng đòi hỏi
của quá trình chuyển đổi nhanh chóng
sang cơ chế thị trường. Chính phủ đang
tiếp tục chương trình cải cách hành
chính một cách toàn diện, và báo cáo
này chỉ tập trung vào một số lĩnh vực
quan trọng liên quan đến các đơn vị nhà
nước, các cấu trúc của thị trường và
năng lực của cộng đồng nông thôn.

Vai trò của khu vực kinh tế nhà nước
trong kinh tế nông thôn đã chuyển đổi
tốt từ đầu tư trực tiếp, quản lý sản xuất
và thị trường sang xu hướng thúc đẩy
thị trường phát triển thông qua các quy
định, cung cấp một số hàng hóa và dịch
vụ công, và thiết lập các khung pháp lý
để phát triển khối kinh tế tư nhân. Một
thử thách quan trọng cho các cơ quan
trong ngành là nâng cao năng lực quản
lý chi tiêu công một cách hiệu quả.

Đối với Bộ NN&PTNT, bước tiếp theo
sẽ bao gồm xây dự
ng khung chi tiêu
trung hạn và năng lực quản lý. Điều này
cần thiết để thiết lập một mối quan hệ
minh bạch và chặt chẽ từ chiến lược
phát triển của Chính phủ (CPRGS và
SEDP 2006-2010) đến phân bổ ngân
sách công cho mỗi giai đoạn 3 năm với
các chỉ số thực hiện rõ ràng và dễ giám
sát. Tăng cường hoạt động giám sát và
đánh giá sẽ cho phép Bộ NN&PTNT có
được các bằng chứng rõ ràng về tác
động của các chương trình do Bộ
NN&PTNT quản lý ở mức độ chuẩn
xác hơn (Ví dụ: những tác động lên thu
nhập thay vì những số liệu về tăng sản
lượng). Công tác điều phối với Bộ Kế
hoach Đầu tư và Tổng Cục Thống kê
chặt chẽ hơn sẽ cho phép tổng hợp các
thông tin cần thiết về tiến độ triển khai,
tài chính và kinh tế xã hội. Một thử
thách trong quá trình phân cấp quản lý
tài chính cho chính quyền địa phương
cần được giải quyết là năng lực ở cấp
trung ương trong việc theo dõi giám sát
dòng chảy của các dòng kinh phí.

Cấu trúc thị trường đang biến đổi nhanh
chóng với quá trình đa dạng hóa nông
nghiệp và chuyển dịch cơ cấu sản xuất
sang những mặt hàng có giá trị cao và
xuất khẩu. Tuy nhiên, một khó khăn
mới nổi lên là sự chuyên môn hóa chưa
cao của các hiệp hội những người sản
xuất quy mô nhỏ mà qua đó họ sẽ tham
gia vào chuỗi hàng hóa. Mặc dầu đã có
xu hướng thành lập nhiều nhóm hội
không chính thức của người sản xuất,
hiện nay các yếu tố pháp lý cơ bản để
các tổ chức đó có thể hoạt động và
tham gia vào các hợp đồng sản xuất vẫn
còn nhiều hạn chế và hầu như chỉ tập
trung cho các hợp tác xã. Cũng phải
nhìn nhận rằng đây là một lĩnh vực
nhạy cảm về chính sách vì việc tập
trung cho hợp tác xã và các tổ chức
quần chúng cũng như sự miễn cưỡng
trong phát triển các hình thức tổ chức
khác có nguồn gốc từ lịch sử và các thể
chế chính trị của Việt Nam. Tuy nhiên,
việc tiếp tục chuyển đổi theo cơ chế thị
trường và tầm quan trọng của việc nắm
bắt các cơ hội thị trường để cạnh tranh
hiệu quả sẽ cần phải tập trung vào nông
dân sản xuất nhỏ, tạo cho họ sự chọn
lựa đa dạng về tổ chức mà qua đó họ có
thể tham gia vào thị trường một cách
hiệu quả và tăng vị thế đàm phán quyền
l
ợi của họ với các thành phần khác
trong thị trường.


xvii
Tại những vùng nông thôn nghèo hơn
và xa xôi hơn, khó khăn chủ yếu là việc
phát triển nguồn nhân lực nòng cốt cho
cộng đồng và tăng năng lực quản lý nhà
nước. Bằng chứng từ một số chương
trình thành công cho thấy việc đào tạo
thực tế tại chỗ, với những hướng dẫn
theo kiểu “cầm tay chỉ việc” đã mang
lại hiệu quả t
ốt trong việc nâng cao
năng lực đồng thời vẫn giữ được sự đa
dạng về ngôn ngữ và văn hóa. Phương
pháp này cần được thực hiện trong các
chương trình đào tạo thường xuyên của
Chính phủ, đặc biệt đối với cấp tỉnh cần
phải có các chương trình dài hạn, để có
thể nâng cao năng lực về kỹ thuật và
quản lý của các xã và thôn bản vùng
sâu vùng xa. Việc tổ chức thực hiện các
chương trình tăng cường năng lực cũng
rất quan trọng nhưng nên tránh việc đào
tạo phân tán dàn trải vào nhiều loại
hình dịch vụ, thay vào đó nên tập trung
vào việc nâng cao năng lực của cộng
đồng và cán bộ ở một số lĩnh vực và
dịch vụ quan trọng nhất để tăng tính
đồng bộ. Hơn nữa, các cộng đồng
nghèo cả nam giới và phụ nữ đang có
nhu cầu rất lớn nhưng chưa được đáp
ứng về đào tạo kỹ năng và dạy nghề.
Việc cải cách hành chính rất cần thiết
nhằm cung cấp các loại hình đào tạo
này dưới dạng không chính thức tại
cộng đồng. Tăng cường sự tham gia của
phụ nữ và học sinh nữ vào các chương
trình đào t
ạo và đào tạo trong trường
học cần được tiếp tục chú trọng.

Hợp Tác Với Ngân Hàng Thế Giới
Để có thể định hướng các hoạt động hỗ
trợ nhằm giải quyết các khó khăn và
thử thách nảy sinh trong công cuộc phát
triển nông thôn mà đã được trình bày
trong báo cáo này, Ngân hàng thế giới
đặt mối quan tâm hàng đầu vào việc cải
thiện tình hình thực hiện các dự án đầu
tư. Vốn vay c
ủa WB cho lĩnh vực phát
triển nông thôn chiếm một phần tư tổng
số vốn vay cho Việt Nam, và các dự án
hỗ trợ này đang được giải ngân ngày
càng nhanh hơn, với chất lượng thực
hiện ngày càng được cải thiện. Tuy
nhiên, vẫn cần có những tiến bộ hơn
nữa nhằm rút ngắn thời gian chuẩn bị
dự án, giảm bớt chi phí, và đạt nhiều
thành công trong việc hoàn thành các
hạng mục đầu tư trong khung thời gian
được thiết kế.

Trên nền tảng này, chương trình phát
triển nông thôn của WB cho Việt Nam
sẽ được duy trì ở một tỉ lệ khoảng 30%
số sự án và số vốn cam kết trong tổng
kế hoạch đầu tư trong giai đoạn 2006 –
2010. Khả năng mở rộng hoặc tăng
thêm các dự án sẽ tuỳ theo kết quả phân
bổ vốn của IDA 14.

Trong các chương trình phát triển trong
tương lai, WB sẽ cân đối lại các hoạt
động theo hướng chú trọng hơn đến các
dự án thuộc nhóm phát triển chiến lược
thị trường dựa trên phát triển nông
nghiệp. WB sẽ cố gắng hài hoà với các
thủ tục của Chính phủ và tìm kiếm thêm
các nhà đồng tài trợ khi có thể. Hai lĩnh
vực có nhiều tiềm năng và cơ hội tốt là
các chương trình lâm nghiệp và giảm
nghèo. Các công tác chuẩn bị là rất cần
thiết để tăng cường khung giám sát tài
chính và cơ chế giám sát và đánh giá.

Các hoạt động phân tích và tư vấn sẽ
tập trung vào hỗ trợ 3 mục tiêu chiến
lược nhằm xây dựng cơ sở cho chương
trình vay vốn hoặc cung cấp thông tin
phục vụ đối thoại về chính sách phát
triển nông thôn. Chương trình phân
tích và tư vấn sẽ chú trọng đến sự tham
gia của các thành phần có liên quan,
đặc biệt là sự tham gia của các nhóm kỹ
thuật giúp nhà tài trợ và Chính phủ có
thể có tiếng nói chung trong sự nghiệp
phát triển và thực hiện những chương
trình hợp tác chung.

xviii
Trong trụ cột Phát Triển Thị Trường,
tập trung vào hoàn thành giai đoạn ban
đầu về vệ sinh an toàn thực phẩm và
các sản phẩm nông nghiệp. Các công
việc tiếp theo bao gồm tăng sức cạnh
tranh của nền nông nghiệp, tài chính
nông thôn, đánh giá môi trường đầu tư
nông thôn, và có thể gồm cả phát triển
các hình thức tổ chức cho những người
sản xuất. Các công việc cần thực hiện
trong trụ
cột Quản lý Tài Nguyên Thiên
Nhiên sẽ tập trung vào nguồn nước
(phạm vị rộng, công trình thủy lợi quy
mô nhỏ, và cải tổ các công ty thủy nông
và lâm nghiệp (hỗ trợ thực hiện cải
cách các LTQD, đặc biệt trên các lĩnh
vực về kinh tế xã hội và môi trường của
việc tái phân bổ quản lý đất đai).

Cuối cùng, trong trụ cột về Tăng Sự
Tham Gia và Tăng Thêm Quyền cho
Người Dân, hoạt động được quan tâm
chính dự kiến sẽ là xem xét chi tiêu công
tập trung vào các vùng chậm phát triển.

Sự phát triển nhanh chóng của Việt
Nam sẽ có thể dẫn đến sự cân đối lại
các hoạt động hỗ trợ của WB trong đó
chuyển trọng tâm từ các hoạt động cho
vay sang các hoạt động hỗ trợ không
vay, và các hoạt động phân tích và tư
vấn chính sách. Chính vì vậy, chương
trình hỗ trợ của WB cho phát triển nông
thôn ở Việt Nam sẽ là một quá trình
linh hoạt, trong đó liên tục đánh giá lại
các ưu tiên về chiến lược để đảm bảo
thống nhất với chính sách của Chính
phủ, đồng thời xác định và thu hẹp
khoảng cách trong phát triển nông thôn
Việt nam. WB sẽ khai thác nhiều
phương án trợ giúp khác bên cạnh các
phương án truyền thống như cho vay và
phân tích và tư vấn chính sách, đồng
thời tìm kiếm các nhà đồng tài trợ có
chung ý tưởng. Với những dự kiến như
trên, chương trình phát triển nông thôn
của WB sẽ có cơ hội phát triển năng lực
cả về bề rộng cũng như chiều sâu, tham
gia vào xây dựng và thực hiện các
chương trình đối tác trong các lĩnh vực
kể trên, cả từ văn phòng trong nước và
thông qua hỗ trợ kỹ thuật từ trụ sở chính,
đồng thời cũng sẽ giúp củng cố các hoạt
động hợp tác và phối hợp liên ngành.















1
ĐIỂU CHỈNH CHI TIÊU CÔNG VÀ THỂ CHẾ NGÀNH TRƯỚC
NHỮNG THÁCH THỨC ĐỐI VỚI NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT
TRIỂN NÔNG THÔN

A. Quản lý chi tiêu công
1. Bối cảnh của quản lý chi tiêu công
Chi tiêu và các hoạt động của ngành.
Với sự tăng trưởng chậm từ cơ sở nhỏ
bé của các nhà cung cấp dịch vụ tư
nhân, các hoạt động của ngành bị phụ
thuộc vào chi tiêu công để chi trả cho
những dịch vụ thiết yếu. Chi tiêu công
cho ngành nông nghiệp (chiếm 6% tổng
số), là thấp so với sự đóng góp của
ngành vào GDP (22%), vào xu
ất khẩu
(29% tổng giá trị xuất khẩu), vào giảm
nghèo và các thông số khác. Nếu chiếu
theo theo những tiêu chuẩn quốc tế thì
có cơ sở để cho rằng mức phân bổ như
vậy là không đủ để hỗ trợ năng lực sản
xuất vì những rủi ro về cơ sở hạ tầng
hiện có không được xử lý thoả đáng.

Mức độ và các xu hướng. Ngành nông
nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối ổn
định là 5-6% tổng chi tiêu quốc gia
thời kỳ 1997-2002 (Bảng 1), đó là
mức thấp so với bối cảnh quốc tế.
Tổng chi ngân sách cho tất cả các
ngành tăng 91% trong cùng thời kỳ,
trong khi chi cho nông nghiệp (kể cả
chăn nuôi), lâm nghiệp và thuỷ sản
(gọi chung là nông nghiệp) tăng 96%
về mặt số lượng (88% nếu lấy giá cố
định năm 1997). Với mức chi này,
ngành nông nghiệp đứng sau ngành
giáo dục, giao thông, y tế và đứng trên
ngành công nghiệp (vì có đầu tư trực
tiếp nước ngoài cao hơn). Chi cho
ngành thuỷ sản tăng nhanh hơn so với
chi cho nông nghiệp và lâm nghiệp,
nhưng cũng chỉ là 5% tổng chi.

Thành phần. Xu hướng chủ yếu là tăng
trưởng vốn đầu tư: 107% từ năm 1997,
so với 66% cho vốn chi thường xuyên
(Bảng 3). Chi đầu tư chiếm 75%- 80%
tổng chi trong thời kỳ khảo sát, tăng rất
ít so với giai đoạn trước đó, tăng lên
đến điểm cao nhất năm 2001 nhằm đối
phó với tình hình suy giảm thu nhập
ngoài dự kiến (Bảng 2). Ngân sách chi
thường xuyên chiếm 20-25%, giảm so
với mức ổn định là 25% trong suốt một
thời kỳ dài 1992–98. Trong chi thường
xuyên thì phần trả công và lương đã
tăng lên từ khoảng 14% lên 17-20%.
Bảng 1. Chi ngân sách cho Nông nghiệp, Lâm nghiệp & Thuỷ sản
1997 – 2002 ( VND )

Năm Tổng
ngân
sách
tỷ VND
Ngân
sách
Nông nghiệp
tỷ VND
Riêng
Nông
nghiệp &
Lâm
nghiệp
Ngân sách
Nông
nghiệp so
với Tổng
Ngân sách
%
1997 70,749 3,815 3,712 5.4
1998 73,419 5,075 4,591 6.9
1999 84,817 5,326 5,051 6.3
2000 103,151 5,804 5,647 5.6
2001 119,403 7,420 7,044 6.2
2002 135,490 7,471 6,993 5.5
T. bình
6.0
Nguồn: Bộ Tài chính (2004)

Xem chi tiết: Ba trụ cột quan trọng cho phát triển nông thôn trong tương lai